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Textos Brasileiros

 

MERCOSUL E UNIÃO EUROPÉIA: BREVE ANÁLISE COMPARATIVA

Maria Helena de Amorim Wesley

 

MINISTÉRIO DA DEFESA

ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA

CURSO DE ATUALIZAÇÃO

 

APRESENTAÇÃO

 

Nos últimos 5 anos que antecederam o final do século, após freqüentar esta Casa, a autora passou a relevar a sua importância no próprio aprimoramento profissional, considerando, conforme suas convicções, que nenhum cientista pode isolar-se no recesso de seu gabinete, ou nos desvãos julgados inantingíveis do seu mundo interior. Seja qual for a área de pesquisa, o acesso ao conhecimento somente será possível, mergulhando nos acontecimentos, ações e decisões que constituem o mundo do terceiro milênio.

Parafraseando Arthur Ramos (Hotel Drake, Chicago, 1941)* , somente o distanciamento - proporcionado por esta Instituição – no tempo e no espaço, e a participação nos debates e discussões, possibilitam verificar como é difícil exterminar aquele defeito de atitudes que os antropólogos chamam de etnocentrismo; como é difícil deixar de querer impor aos outros os conceitos que nos acostumamos a julgar como sendo os melhores. Não há possibilidade de discutir o futuro sem antes destruir o que esta errado, sem eliminar as mazelas que levam ao conflito; sem participar do conflito para amenizar este.

Maceió, 30 Junho de 2000

MARIA HELENA DE AMORIM WESLEY

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I - INTRODUÇÃO

A escolha do tema propõe uma reflexão sobre a América Latina (MERCOSUL) e suas relações com a Europa (UNIÃO EUROPÉIA), envolvidas pela irreversibilidade da globalização que caracteriza a mudança do sistema internacional trazida pelo pós guerra fria, onde a primeira afigura ajustar-se como parceira no sistema mundial contemporâneo.

Entretanto, deve-se considerar que apesar do modismo implícito no termo globalização, o processo de internacionalização econômica sempre fez parte da História, e a expansão das fronteiras comerciais iniciadas no século XVI (geralmente adotadas como marco) e desenvolvidas pelo capitalismo, são tão somente uma delimitação histórica diante da revolução científico-tecnológica, onde as produções e técnicas dominantes estabelecem a lei do valor e a produção total, num cenário em que o labor científico subordina-se à produção e onde a ciência mostra o seu papel produtivo. Este cenário, nada mais é, senão, do que o sistema internacional capitalista, no qual a unidade, a integração e a complementarização capitalista a nível mundial, asseguram sua auto-evolução, com base em países considerados desenvolvidos.

Para a concretização da proposta-temática aqui delineada, o atendimento preciso do termo integração é essencial, considerando-se que o contexto da sistemática das relações internacionais contemporâneas, traz consigo uma reorganização regional – a exemplo do que se pode observar no MERCOSUL –, e onde a análise sobre integração regional e sub-regional, torna-se imprescindível.

Em seu aspecto regional, a proximidade geográfica e a experiência histórica, evidenciam a associação de estados soberanos e partícipes de uma área contínua, com uma evolução relativamente pacífica, graças a semelhanças sócio-culturais e geográficas, enquanto que o processo de integração internacional, geralmente representa, a priori, uma associação entre estados separados, correspondendo, possivelmente, ao que Smith (1993) designa de compreensiveness. Tais evidências aclaram as diferenças entre cooperação (que pode ocorrer entre governos, independentes da integração) e a integração (onde em geral ocorre o surgimento de uma nova entidade).

O caráter regional das dinâmicas de integração, impõe a observação do regionalismo como noção espacial relevante para a análise, devido a variabilidade dos processos de integração (instrumento que permite a avaliação qualitativa e quantitativa do processo), que se fundamenta na concentração de um órgão supra-nacional implementando as políticas comuns, solucionando disputas e ajudando a estender a acomodação, na busca de concordância harmônica de uma entidade regional. Lato sensu, regionalismo se define como elemento intermediário do estado nação e o sistema internacional, compondo múltiplas unidades de decisão, cuja natureza multilateral, numa escala de integração, fundamentada na comunidade de valores (identidade cultural, religião, etnia, etc.,) pode constituir uma comunidade política, caso se identifique uma comunidade de poder com regras formais e instituições próprias. Nas relações internacionais, as regiões integram o estado nação, como formas territoriais politicamente organizadas.

Como unidade política, a região é fundamental para as relações internacionais contemporâneas, e pode ser considerada de três modos: a) como unidade geopolítica, centrada à volta de uma entidade geográfica que serve de base à ação; b) como cooperação política organizada dentro de um dado grupamento de estados; e c) como unidade regional (ator político consolidado no sistema internacional), o que significa o preenchimento das condições necessárias, a saber: valores partilhados, propósitos comuns e identidade regional suficiente de forma a fornecer para a unidade regional a definição de cidadania, requerendo posteriormente uma moeda única e um sistema de defesa integrado.

A complexidade da região, enquanto expressão histórica dos processos de integração, sugere que a estabilização do novo ator no sistema internacional pode ser longa e intrincada, e, neste contexto deve-se esperar que o processo de construção europeu e as dinâmicas de integração na América Latina sejam marcados por avanços e recuos.

 

II – INTEGRAÇÃO REGIONAL: a experiência européia e as perspectivas do MERCOSUL

Os atuais programas de desenvolvimento regional, caracterizam o sistema europeu pela promoção em regiões menos desenvolvidas de ações integrativas em programas de desenvolvimento regional em várias partes do mundo. Isto destaca-o pela estrutura e alcance, além de demonstrar que a redução das disparidades regionais não pode ser considerada um anacronismo próprio de economias estatizadas do terceiro mundo (Recena, 1998).

Em geral, a posição competitiva da UE é indiscutível, como se pode constatar nos últimos vinte anos através da melhoria de desempenho que fortalece aquela posição no todo, muito embora ainda persistam disparidades que caracterizam suas regiões e sub-regiões (atrasadas, intermediárias ou ricas), e em seus Estados membros, a exemplo de Espanha e Portugal. Tal fato possibilita o ajustamento das forças sociais na região, avançando na competição territorial e concentrando esforços nas condições necessárias a manutenção e aumento de sua posição. Obviamente que algumas regiões possuem níveis e vantagens maiores, mas a ênfase do processo dinâmico de crescimento no atual contexto competitivo e inovador, conduz a um conceito de mudanças espaciais igualmente dinâmico que caracteriza a realidade contemporânea européia (Cuadrado-Roura, 1998), embora o desenvolvimento das relações da União Européia com o NAFTA e o possível surgimento de uma hierarquia tripartite (Estados Unidos, Europa e Japão) constitua uma fonte de preocupação, pela possibilidade de exclusão dos países menores.

Na economia globalizada, a integração internacional constitui figura de proa, basilar para o fortalecimento dos países envolvidos, possibilitando, desta forma, o desaparecimento de obstáculos ao comércio inter-regional e facultando a participação de países menores no comércio e na diplomacia comercial. O segundo elemento importante nos debates sobre a evolução do Tratado de Maastricht, é a dimensão social (tema tão controvertido quanto o da unidade monetária).

O desafio presente na dimensão social, deve-se a interdependência da política social com a coesão social. O esquecimento desta interdependência, poderá trazer o questionamento de todo o projeto europeu e poderá constituir um desmonte da política social européia, destruindo o conceito de coesão que configurará uma profunda crise.

Quando no início, ainda em gestação, a política social da União Européia visava principalmente, melhorar o padrão de vida dos trabalhadores, e pretendia , também, que países de padrões sociais inferiores não obtivessem vantagens competitivas. Configurou-se, nesta ocasião, o dumping social, na procura de maior competitividade, baixando os custos de produção pela redução do chamado salário social, ao nível geral de proteção social. A expansão européia agudizou o problema do dumping social, com a inclusão da Irlanda (1973), da Grécia (1981), e dos Países Ibéricos (1986), que resultou no Tratado de Maastricht e, posteriormente, na proposta de adoção do Quarto Pilar para debater e solucionar questões sociais, que foi vetada pelo Reino Unido, dando lugar a inclusão da Carta social (1991), como anexo ao Tratado da União Européia. Nesta se prevê um mecanismo chamado de Acordo Social Europeu, onde, exceto o Reino Unido, os Estados membros debatem e legislam sobre política social. Na União Européia, a legislação social cobre três aspectos: a) saúde e segurança ocupacional; b) promoção da igualdade entre os sexos; c) e proteção dos interesses dos trabalhadores, tendo o Fundo Social Europeu promovido a formação profissional de jovens e desempregados.

A desaceleração generalizada da taxa de crescimento econômico, iniciada em 1992, preteriu os debates para a Matriz e intensificou a pressão sobre os Estados membros de se afastarem de alguns elementos mais ambiciosos previstos no acordo de política social o que resultou no Livro Branco (sobre política social) produzido em conseqüência pela Comissão Européia.

Atualmente, a temática da integração na Europa prende-se a expansão e alargamento do processo integrativo, o que certamente influencia as discussões iniciais na América Latina, não para adoção de um modelo idêntico ao europeu, mas para levar em consideração a UE como um marco referencial na temática aqui proposta.

O processo político na América Latina e na Europa, vem consolidando nos últimos 50 anos o sistema democrático, onde se inserem os direitos humanos, a liberdade de imprensa, a ecologia, e a relação comercial. A revolução na consciência ecológica européia, sobretudo na Europa Ocidental, é algo que interessa a América Latina para o amadurecimento do MERCOSUL, tendo em vista o desenvolvimento sustentável, hoje um conceito de validade universal (apesar das últimas notícias para votação no Congresso sobre a preservação de 20% da Floresta Amazônica, e a transposição das águas do São Francisco...). Mas, vivendo no contexto de globalização, sabe-se que os riscos e as oportunidades são inerentes e não podem ser evitados, pois, "Todos nós, além de navegarmos na Internet, como País temos que surfar na globalização, para que possamos chegar juntos, com os europeus, nessa praia do futuro" (Sardemberg, 1997).

Os aspectos até aqui esboçados, questionam as oportunidades de êxito do processo de integração sub-regional na América Latina. Entretanto, deve-se considerar que a formação de um espaço econômico integrado está sujeito a etapas de retração e expansão, e que as realidades contrastantes não constituem obstáculos para sua efetuação. Antes, as diversidades devem ser tomadas como elemento de integração, consolidando-se em uma base institucional pequena, mas solidamente estruturada, diferente do espaço supra-nacional europeu. A construção e manutenção do modelo intergovernamental, pode encaminhar o futuro de curto e médio prazos, conforme a capacidade de negociação das diferenças, fazendo com que a insegurança gerada pela consciência das diversidades, feneçam à medida que o processo integrativo comprove a dinâmica do Mercosul, diluindo a interpretação de que a cessão de soberania seja sinônimo de um jogo com resultado nulo.

A diminuição das divergências argentino-brasileiras, provavelmente se reduzirão com o aumento do número de participantes, contendo os efeitos negativos da diversidade, embora, simultaneamente, a presença de novos Estados-membros, dependa de maior convergência entre Argentina e Brasil, principal nódulo político para a entrada do Chile no MERCOSUL.

 

III – AS RELAÇÕES UNIÃO EUROPÉIA E MERCOSUL

No processo de globalização, tanto na UE, como no Mercosul, os fatores endógenos e exógenos estão subordinados à economia internacional, como se observou na Europa o impacto do plano Marshall e no comportamento dos Estados Unidos na década de 50 (Maier, 1991) que induziram à percepção de que somente através de uma plataforma comunitária se poderia alcançar uma tecnologia e uma economia para enfrentar a competição norte-americana e japonesa da década de 80 (Cecchine, 1988) que transformaram a Comunidade Econômica Européia em principal exemplo do processo de regionalização e condutor na formação de blocos geoeconômicos. No caso do Mercosul, apesar das diferenças de caráter estrutural, os países participantes têm a vinculação com o processo de globalização caracterizado pelo maior crescimento de variáveis internacionais do que nacionais e intensificação do intercâmbio tecnológico entre nações industrializadas, forçando a adoção de estratégias de um crescimento defensivo, cujo processo sub-regional, busca a ampliação da competitividade econômica internacional dos países partícipes através de novas possibilidades de comércio e investimentos (Hirst, 1992ª), e onde o Mercosul pode ser considerado como um impulso sub-regional vinculado às políticas comerciais latino-americanas.

Não se pode desvincular o Tratado de Assunção do difícil processo de negociação de um novo regime multilateral de comércio consagrado com a conclusão da Rodada do Uruguai, onde as negociações ocorreram sob influência do modelo de harmonização assimétrica introduzido pelo NAFTA, que apesar de não ter superado os dilemas estruturais da relação Norte-Sul, potencializou vinculações entre comércio e investimento para novas oportunidades no processo de globalização.

As variáveis políticas nacionais, condicionantes do comportamento dos países membros do Mercosul, originam-se na macro-política presente na vigência da democracia como sistema de governo, favorecendo uma nova imagem externa com a progressiva desmilitarização da agenda política interna, o que possibilitou o desenvolvimento de novos campos de cooperação intra-regionais (econômica, comercial, segurança, energia e comunicação). Todavia, a democracia, enquanto condição necessária, não assegurou um processo de integração positivo, diante da precariedade de convergências das opções políticas, agudizando as questões sobre diversidade e divergência. Como foi colocado anteriormente, a diminuição das divergências argentino-brasileiras, provavelmente se reduzirão com o aumento do número de participantes, contendo os efeitos negativos da diversidade, embora, simultaneamente, a presença de novos Estados-membros, dependa de maior convergência entre Argentina e Brasil, principal impasse político para a entrada do Chile no Mercosul, onde a resistência de segmentos econômicos internos, oriunda do temor da associação com economias de estabilidade duvidosa, poderia envolver, involuntariamente, tensões políticas que não lhe dizem respeito.

 

IV – A AMÉRICA E A EUROPA NO CENÁRIO GLOBAL

A conjuntura mundial no início dos anos 90 se apresentou eivada de promessas, oportunidades e também de punhados de incertezas e frustrações, nascidas do rompimento dos sistemas de valores e das redes de solidariedade que ampliavam (e ainda ampliam) o flagelo da exclusão econômica e social, anteriormente ocultos nos confrontos entre blocos na guerra fria. Delineou-se, no final do milênio, a formação de aglomerados transnacionais, como a União Européia e a Área de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA), e outros acordos mais restritos, em matéria comercial e monetária, entre grupos e países que partilham os mesmos interesses e convicções, conformando tendências para uma nova ordem global com movimentos mais livres de bens, serviços, capitais, moedas, pessoas e idéias além das fronteiras regionais, diferentemente do que ocorreu antes da Segunda Guerra Mundial (Cuellar, 1997).

Retomando dados históricos, constata-se que após a criação da CE (Tratado de Roma, 1957) passou a existir um relativo afastamento entre a América e a Europa, motivado pela desconfiança entre as duas regiões sobre os elementos constitutivos dessas comunidades.

Os anos 60 mostram o Brasil com uma pauta de 90% de exportação limitada a produtos básicos (com características ainda da monocultura colonial), o que constituía fonte de preocupação para com países competidores. Já para o Chile e para a Argentina o objeto de temor era a PAC (Política Agrária Comum), em face da forte proteção criada, que praticamente inviabilizava o acesso aos produtos de exportação (trigo e carne) exportados pelo Uruguai e pela Argentina.

A quase inexistência de diálogo entre a América Latina e a UE, tornou obsoleto o Grupo Latino-Americano até os anos 80, quando Portugal e Espanha passaram a integrar a UE, por razões óbvias e também para valorizar a própria presença no contexto europeu.

A primeira atenção européia para com a América Latina, surge a partir de 1985, graças ao papel de interlocutor exercido pelo Grupo do Rio na crise da América Central, além do potencial que o Cone Sul e o México representavam.

O surgimento do MERCOSUL (1991) e da intenção de uma união aduaneira, atraiu o interesse europeu, gerando acordos modestos, por não se contar ainda com uma personalidade jurídica. Os Estados Unidos não tiveram nenhum gesto positivo para o estabelecimento de diálogo (Dauster, 1997).

A noção de que o MERCOSUL constitui a quarta entidade econômica do mundo em termos de PIB – Estados Unidos (1°), União Européia (2º) e Japão (3º) – caminhando rapidamente para um trilhão de dólares anuais de PIB, fornece a dimensão da importância que o MERCOSUL passou a ter, e a consciência que a Europa tem deste fato, tornando-a a mais expressiva fonte de investimentos no Cone Sul (Dauster, 1997) .

A redescoberta de um patrimônio cultural e civilizatório comum, proporciona o resgate da parceria histórica, antes encoberta pelo papel centralizador exercido pelos Estados Unidos no Continente Americano.

Durante a Rodada do Uruguai (1992), presenciou-se a incerteza entre a globalização e a fragmentação, levou os parceiros a buscarem posições diante dos riscos da fragmentação, e a evidência de que a globalização não será perfeita e íntegra, graças as brechas para relacionamentos privilegiados para regiões e espaços econômicos.

Somente após a irônica iniciativa para as Américas de Bush, os Estados Unidos passaram a focalizar o potencial econômico da América Latina, iniciando, com o NAFTA, políticas profundas de integração. Isto aguçou a percepção européia para os altos prejuízos econômicos e comerciais com a paralisia do Cone Sul, e fez com que a UE fosse o único interlocutor efetivo do Mercosul nos seus quatro primeiros anos (Dauster, 1997).

A formalização do MERCOSUL, que culminou no Acordo dos Quatro, obriga os países latinos americanos a elaborar uma articulação atualizada com as exigências contemporâneas, cuja experiência delineia um aprendizado básico para tudo o que vier a ser feito em termos de política comercial, diante dos desafios colocados pela OMC e nos vários esquemas de integração.

As linhas de força da UE abaladas pela queda do muro de Berlim, transformou as fronteiras em elementos de risco, levando à uma série de acordos defensivos, a fim de conter movimentos migratórios violentos que originam convulsões econômicas e sociais, conforme observação desta autora, nos subúrbios de Paris, Madri, Lisboa e Porto, praticamente tomados por imigrantes. Em face deste quadro, a Europa atualmente vem reforçando sua estratégia de segurança nas fronteiras ao Norte, ao Leste e ao Sul, através da oferta de condições de acesso preferencial ao seu mercado. Para não ficar limitada a uma atividade defensiva, a UE estabeleceu o primeiro acordo com o MERCOSUL, considerando, supõe-se, a localização deste em uma área praticamente sem riscos, onde praticamente não existem ameaças políticas diretas, nem recursos naturais considerados essenciais e estratégicos. Enquanto a América Latina, por interesses estratégicos, busca intensificar a relação com a UE, esta já concretizou uma rede de acordos contidos, sobretudo, no livre comércio.

Graças a visão segmentada da América Latina, a UE promove o impulso na questão da integração hemisférica, onde somente se pode e deve aceitar a negociação quando o MERCOSUL for considerado como unidade.

Na busca de uma posição pragmática, a aliança entre MERCOSUL e UE funciona como instrumento de integração, onde o trabalho político ao ser reforçado, contribui para o desenvolvimento na área econômica, estabelecendo meios reais para a construção de uma zona de livre comércio, através do aprimoramento na capacidade de investimento recíproco.

 

V – POLÍTICAS E ESTRATÉGIAS

O argumento central deste trabalho pode ser resumido em quatro pontos:

1 – Embora com pequeno desenvolvimento, o MERCOSUL constitui uma região que a médio prazo pode se incorporar no plano econômico do Primeiro Mundo, graças a sua localização geográfica e seus recursos humanos;

2 – Para que esta incorporação ocorra, torna-se indispensável um melhor aproveitamento dos fatores produtivos, o qual requer o estabelecimento de uma competência que premie os melhores;

3 – Isto significa uma profunda mudança no ordenamento econômico, e necessita, principalmente, de uma transformação industrial que possibilite a exportação de manufaturas, num amplo programa de abertura para o comércio exterior;

4 – As modificações substanciais requeridas, esbarram na resistência de interesses empresariais e sindicais, além do prejuízo ideológico próprio do populismo que ainda permeia a política dos Estados membros.

 

VI - CONCLUSÃO

A identidade percebida nos objetivos gerais dos processos de integração, enfatizam o progresso econômico e social, e o fortalecimento da união entre os povos pertencentes aos respectivos países membros.

Entretanto, os processos de integração europeu e latino-americanos se efetuam em conjunturas típicas, e a análise desses processos, aqui abordados, evidenciam as diferenças estruturais, funcionais, financeiras e jurídicas entre as organizações do MERCOSUL e UNIÃO EUROPÉIA.

Ao se atentar para os objetivos específicos - requeridos para alcançar os objetivos gerais -, as diferenças estruturais dessas duas organizações são variáveis importantes para uma correta compreensão. As razões especificamente econômicas, levaram o Brasil e a Argentina a tentar superar as divergências históricas, junto com o Paraguai e o Uruguai, através de uma cooperação para o estabelecimento de um mercado comum, resultando no surgimento do MERCOSUL, que prega o estabelecimento de um mercado comum, levando, conseqüentemente para uma união aduaneira e livre circulação de mercadorias. Na Europa, as razões econômicas e sociais (crise, pobreza e carência de produtos alimentares) e político militar (temor do descontrole no uso do aço e do carvão), conduziram à uma cooperação e envolvimento no processo de integração.

Os processo de integração europeu e latino-americano, definem estruturas orgânico-institucionais e quadros jurídico-administrativos distintos, por se efetuaram em conjunturas diversas, expressadas na globalização e interdependência, no caso americano do Cone Sul, e no pós-guerra, no caso europeu.

Nesta breve análise, as características diversas das organizações internacionais, fundamentadas em perspectivas teóricas diversas subjacentes, demonstram concepções neofuncionalistas e federalistas para a União Européia, onde, paralelo aos órgãos representativos dos governos, foram instituídos órgãos representativos dos povos, dos poderes locais, e dos interesses e atividades, além de órgãos de caráter intergovernamental e órgãos de caráter supra-nacional, sempre prevendo a integração política, processo no qual "[...] os Estados renunciam ao desejo e a faculdade de conduzir independentemente uns dos outros a sua política externa, assim como as suas principais políticas domésticas, e procuram tomar decisões em conjunto ou delegar o processo decisório a um novo órgão central" (Lindberg, 1963, p. 06), mantendo-se sempre presente a necessidade de articulação entre a cooperação técnica e o aspecto político, apesar da prioridade da integração sócio-econômica.

No caso do MERCOSUL, a concepção funcionalista da integração internacional está contida no princípio da separação entre as competências políticas (política externa, segurança e defesa) e as competências técnicas e sócio-econômicas, na transferência da cooperação intergovernamental de um domínio para outro, e no respeito pela natureza e caráter intergovernamental dos órgãos protagonistas do processo integrativo, onde o Ministério das Relações Exteriores dos Estados, coordenam as atividades do Grupo Mercado Comum, diverso do que se observa na União Européia, que tem como pilar a Comissão, como órgão supra-nacional a quem compete a iniciativa legislativa, a execução administrativa, a gestão dos Fundos e dos Programas Comunitários, e a salvaguarda da correta aplicação das normas comunitárias.

Na linha destas considerações, a referência à dimensão política do Mercosul apresenta uma conjuntura que emperra o processo de integração sub-regional, diante do conjunto adverso representado pela retração da vontade política que limita o desenvolvimento de uma diplomacia presidencial capaz de impulsionar o processo de integração. A democracia presidencialista, geralmente caracterizada pelas simpatias e humores dos mandatários, realçam uma variável interveniente em qualquer iniciativa governamental. Por outro lado, a ausência de redes interpartidárias, dificulta a diplomacia interpartidária, afetando a opinião pública, direta ou indiretamente relacionada ao Mercosul, tornando vulnerável a politização, sobretudo aquela que contraria setores econômicos internos/domésticos, conduzindo a pontos semelhantes do Mercosul com o Benelux.

 

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA

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